Российскую систему управления рисками наши участники ВЭД сильно недолюбливают. Не слишком высокая эффективность, избыточный контроль и тот самый приказ №280, который запретил возить товары по ценам ниже установленных таможней.
Однако сама по себе СУР как одна из ключевых идей таможенного администрирования не так уж и плоха и даже более того, призвана упростить и облегчить жизнь участника ВЭД, если реализовать её в несколько иной форме.
Поучиться тому, как можно реализовать более эффективную СУР как для таможни, так и для бизнеса, нам стоит у стран Евросоюза, в которых она работает уже много лет, а её результативность оценивается в 97%.
Как была создана СУР Европы?
Евросоюз стал одним из основоположников появления системы управления рисками в мире. Сперва идеи стали частью киотской конвенции. Ещё тогда было сформулировано несколько важных принципов – таможенный контроль ограничивается минимумом для обеспечения таможенного законодательства, СУР используется при выборе форм таможенного контроля, а таможенные органы применяют метод анализа рисков для определения лиц и товаров, включая транспортные средства, подлежащие таможенному контролю.
Позже эти идеи нашли свое отражение в таможенном кодексе ЕС, а затем появился такой документ как «Стандартная структура по управлению рисками в таможенных администрациях ЕС» (TAXUD/629/2000-EN), который был принят ещё в 2002 году в Брюсселе. Этот документ рассматривал общие подходы к управлению рисками, практические методы для их организации и определил функции таможенных органов в данной системе.
Однако для эффективной реализации этих подходов необходимо было налаживать диалог не только с государственными органами, но и с бизнесом. В результате неотъемлемым элементом СУР стала концепция уполномоченного экономического оператора – AEO (Athorised Economic Operator). Это компании – участники цепочки поставок, которые признаны таможенными органами надёжными и безопасными участникам ВЭД. Уполномоченные экономические операторы прочно вошли и в международную практику, а в европейской практике закрепились в регламенте Европейской комиссии № 648/2005 «Поправки безопасности Таможенного кодекса Сообщества».
Фактически это предполагало двусторонний обмен. Участники ВЭД получали специальные упрощения при таможенной очистке, а также дополнительный плюс к деловой репутации, и взамен таможенным органам открывался доступ к информации о сделках, контрагентах и других участниках цепочек поставок, а также это стимулировало и сам бизнес работать «по правилам».
Товаропотоки росли, увеличивались объемы декларирования, и в 2007 году началась автоматизация СУР. Появилась информационная система – база данных AEO, а в 2005 году была создана RIF – стандартизированная форма информации о рисках, использование которой стало обязательным во всех странах ЕС. С помощью неё ведомства разных стран ежедневно обмениваются информацией.
Как работает европейская СУР?
Управление рисками в Европе возложено на Центры информации и анализа риска – они есть во всех странах союза и структурно входят в состав таможенных органов или иных госучреждений.
При этом они активно осуществляют обмен информацией и на этом строится основа работы. Так, например, для взаимодействия между таможнями разных стран существует целая система, которая называется CIS (Customs Information System). Она также внедрена в работу портов, аэропортов и пропускных пунктов на границе. Система содержит в себе базу данных, где есть информация о предполагаемых или подтверждённых преступлениях от какого-либо государства ЕС. Кроме того, таможенные органы имеют доступ к данным других ведомств – налоговой, органам правопорядка и другим, которые также передают информацию о недобросовестных компаниях.
Важной особенностью европейской СУР является и то, что бизнес тоже предоставляет информацию. Вплоть до того, что компания может обратиться в таможню по поводу некачественного выполнения работы у другого участника цепочки поставок – перевозчика, контрагента или склада. Таможня не оставит это без внимания и будет тщательно рассматривать данный факт. Это заставляет многие компании поддерживать высокий уровень сервиса для клиентов. Никому не захочется оказаться на плохом счету у таможенных органов и нести большие издержки при таможенной очистке.
Методы управления рисками базируются не только на привычных статистических данных и формулах, как это сделано в российской СУР, но и на базе SWOT анализа и метода FAA. Так, например, SWOT анализ группирует сильные и слабые модели управления рисками по возможностям и угрозам, после чего выявляются сильные и слабые стороны таможенной системы и прорабатываются варианты управления риском. На основе метода FAA создаются пять характеристик отдельных ситуаций. «Критерии» и «Состояние» характеризируют теоретическое и фактическое состояние дел, а далее прорабатывается «причина», «следствие» и «рекомендации», которые позволяют минимизировать разницу между тем, как есть, и тем, как должно быть. Дополнительные подходы позволяют таможенникам несколько иначе взглянуть на возможные риски и целесообразность применения многих видов контроля.
Как проверяются декларации?
Каждая таможенная декларация, попадая в электронную систему, проходит три этапа. Как и в России, в таможенных органах ЕС действуют профили риска. На первом этапе данные отдельных граф декларации сверяются с областями риска. Если какая-то информация совпадает с областью риска, то такой груз подлежит дополнительному контролю. Многие профили риска посвящены перевозке опасных товаров, товаров двойного назначения или тех, в отношении которых применяются антидемпинговые или компенсационные пошлины.
Следующий этап – это расчёт уровня риска. Это означает, что в зависимости от заявленных сведений, декларации будет присвоена категория с уровнем риска. Обычно анализируются такие графы, как «страна происхождения», «код товара» и «субъект ВЭД». По ним автоматически подсчитывается число баллов. Если будет присвоена категория «высокий риск», то такой груз будет подвержен дополнительному контролю, а если «низкий риск», то тогда груз переходит на следующую, третью стадию. Если же количество баллов соответствует «среднему» риску, тогда расчет показатели будут пересчитываться до тех пор, пока декларацию не отнесут к первой или третьей группе. При этом учитывается как вероятность нарушения, так и возможные финансовые потери государства.
Третий этап – случайный отбор. На этом этапе для последующей проверки выбирается случайная декларация, и даже если участник ВЭД успешно прошел первые два этапа, это не стопроцентная гарантия, что декларацию выпустят без проверки.
Таможенный аудит
Особое внимание в рамках европейской СУР уделяется таможенному аудиту в рамках идеи переноса основного таможенного контроля на этап после выпуска товаров, как говорят Рамочные стандарты безопасности и облегчения международной торговли ВТамО. Именно таможенный аудит в Евросоюзе считается основной формой таможенного контроля – на него приходится до 90% всех принимаемых мер, в то время как доля контроля на границе, в том числе досмотров, занимает лишь около 3%.
Таможенный аудит начинается с того, что на основе статистики правонарушении выделяются отдельные направления пост-контроля, например, по странам происхождения товаров или по крупным импортерам, далее по каждому из определенных направлений отбираются участники ВЭД.
Таможенные органы предварительно информируют компании о том, что собираются проводить проверку. При этом у участника ВЭД есть возможность самому указать на свои правонарушения. В течение 15 дней компания самостоятельно может провести внутренний аудит, выявить ошибки и доплатить налоги, и при этом можно запрашивать у таможенного органа консультации, как сделать всё правильно.
Далее таможенные органы исследуют деятельность участника ВЭД, изучают объемы импорта, платежей, проверяют систему бухгалтерского учета, изучают все документы, договоры, журналы учета и прочую документацию. После этого оформляется журнал с результатами проверок, который направляется в вышестоящие таможенные органы. По результатам проверки осуществляется категорирование участников ВЭД. Кроме того, данные используются и в дальнейшем для целей СУР.
Любопытно, что участники ВЭД при такой системе сами пытаются исправить нарушения и доплатить платежи ещё на начальных этапах, когда у них есть такая возможность – это гораздо выгоднее, чем попасть в разряд нарушителей и потом терять время и деньги при досмотрах и других формах контроля.
В чём основные отличия СУР Европы от России?
Несмотря на то, что и европейская, и российская СУР созданы на базе одних и тех же международных стандартов, в нашем варианте есть много отличий, которые пока, к сожалению, действительно мешают росту эффективности СУР.
Во-первых, в Европе налажено гораздо более тесное сотрудничество между странами по части работы СУР. Есть общие стандарты, нормативные документы и центры, которые оперативно обмениваются информацией. В рамках ЕАЭС такой интеграции систем пока нет, поэтому наши таможенные органы гораздо менее эффективно отслеживают цепочки поставок. Гораздо меньше обменивается наша таможня информацией не только с соседними таможенными органами, но и с другими российскими ведомствами, не говоря уже о бизнесе. Пока сотрудничество с ним больше похоже на военное противостояние.
Во-вторых, европейская СУР скорее оценивает качество соблюдения законодательства участниками ВЭД, в то время как российская версия СУР ставит во главу угла пополнение бюджета. Отчитываясь ежегодно о проделанной работе, наши таможенники первым делом пишут, сколько миллиардов рублей дополнительно довзыскано с участников ВЭД и сколько уголовных и административных дел возбуждено. На всё устанавливаются целевые показатели, и не дай бог, таможенники их не выполнят.
Ещё одно, не менее важное отличие – это пост-таможенный контроль. Его российская версия также ориентирована, главным образом, на то, чтобы доначислить таможенные платежи участникам ВЭД вместо того, чтобы повышать уровень достоверности информации и проверять, что все требования закона были соблюдены, как этого требуют стандарты ВТамО. Интересно, что как таковая СУР в России при пост-контроле почти не применяется. Таможенные органы просто проводят собственную аналитическую работу, запрашивая разве что справки из налоговых или правоохранительных органов. Естественно, шанса исправить какие-то ошибки у участника ВЭД нет, а если он не согласен с результатами проверки, то у него остается лишь дорога в суд.
Наконец, одно из главных отличий – это работа уполномоченных экономических операторов. В Европе их около 17 тысяч, а в России нет даже двух сотен, несмотря на то, что количество участников ВЭД насчитывает десятки тысяч компаний. Помимо массы требований – самый главный барьер для многих – это поистине гигантский размер обеспечения в размере от 150 тысяч до 1 млн евро. Перечень компаний в реестре за семь лет существования статуса УЭО почти не поменялся и не увеличился. В результате таможенные органы просто не имеют доступа к реальной и объективной информации, которую им мог бы предоставить бизнес.
